在土地财政收缩、发展动能转换等多方面背景的影响下，城市更新的推进阻力不断增大，其中资金问题尤为凸显。以资金为导向进行城市更新项目的谋划，既是应对资金短缺的有效策略，也能有力确保项目推进落实和最大化投资回报，实现城市更新项目的资金平衡和长效运营。

一、政府资金投向

1. 中央预算投向

中央预算内投资是由国家发改委负责管理和安排的、用于固定资产投资的中央财政性建设资金，重点用于集中力量办大事的重大工程项目，以及市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域。可进行新建、扩建、改建、技术改造等，安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。中央预算内投资作为政府投资的一部分，不增加地方债务压力，无需偿还，对于目前受到债务率限制的地区有着极为重要的意义。

根据《2024年中央预算内投资项目资金申报指南》，2024年中央预算投资共分37个领域，其中与城市更新相关度较高的项目详见下表。

专项类型	主管部门	具体项目
保障性安居工程（老旧小区改造等）	发展改革部门 、住建部门	支持人口净流入的大城市新建、改建保障性租赁住房及其配套基础设施建设。保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，具体条件由城市人民政府确定。
污染治理和节能减碳中央预算内投资	发展改革部门	重点支持污水垃圾处理等环境基础设施建设、节能减碳、资源节约与高效利用、突出环境污染治理等四个方向。
排水设施建设中央预算内投资	发展改革部门	专项支持各级有关城市和县城排水设施建设，包括排水管网建设与改造、泵站建设与改造、排涝通道建设、智慧平台建设。
优质高效医疗卫生服务体系建设工程中央预算内投资	发展改革部门、卫生健康部门	包括公共卫生防控救治能力提升、公立医院高质量发展、重点人群医疗卫生服务补短板、促进中医药传承创新。
教育强国推进工程中央预算内投资	发展改革部门、教育部门、人力资源社会保障部门	普通高中建设、义务教育学校和公办幼儿园建设，中高等职业院校、应用型本科高校建设，高校“双一流”建设。
社会服务设施兜底线工程中央预算内投资	发展改革部门、教育部门、人力资源社会保障部门	社会福利服务设施、退役军人服务设施、残疾人服务设施。
文化保护传承利用工程中央预算内投资	发展改革部门、文旅部门	国家文化公园建设；国家重点文物保护和考古发掘；国家公园等重要自然遗产保护展示；重大旅游基础设施建设；重点公共文化设施建设。
全民健身设施补短板工程中央预算内投资	发展改革部门	体育公园；全民健身中心（小型体育综合体）；公共体育场中标准田径跑道和标准足球场地；社会足球场地；健身步道；户外运动公共服务设施。
积极应对人口老龄化工程和托育建设中央预算内投资	发展改革部门、民政部门	公办养老服务机构和设施能力提升项目；普惠养老城企联动专项行动；公办托育服务能力建设项目；普惠托育服务专项行动和儿童友好城市示范建设项目。

2. 财政补助投向

财政部、住房城乡建设部于2024年4月30日联合印发《关于开展城市更新示范工作的通知》，明确示范城市的中央财政补助资金重点支持四大方面：城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造四大领域。具体项目上不得重复使用2023年增发国债资金、中央预算内投资、车购税资金、超长期特别国债等其他渠道中央财政资金。

根据国家预算管理和保障性安居工程的有关规定，财政部、住房城乡建设部重新制定了《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》（财综〔2024〕15号）明确补助资金按照奖补结合的原则，根据各省（自治区、直辖市、计划单列市）住房保障、城中村改造、城镇老旧小区改造、棚户区（城市危旧房）改造任务量、绩效评价结果等采取因素法进行分配。其中，80%资金按照各省的各项任务量进行分配，并结合财政困难程度进行调节，财政困难程度根据中央对地方均衡性转移支付办法规定的财政困难程度系数确定；20%作为奖励资金，依据各省保障性安居工程任务的绩效评价结果等，加权确定绩效调节系数，并结合各省任务量等因素调节分配。

补助资金支持的城市更新具体项目范围见下表。

补助类别	补助金额	支持范围	具体项目
城市更新示范城市定额补助资金	东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。	城市地下管网更新改造	对城市燃气、热力、给排水、电力等城市地下管网实施更新改造。
		城市污水管网全覆盖样板区建设	对污水处理管网按照“厂网一体”的模式进行更新改造。
		市政基础设施补短板	对生活垃圾分类、综合杆箱、物流设施等市政基础设施进行提升改造，提升城市绿地服务功能。
		老旧片区更新改造	对历史文化街区、既有公共建筑公共空间等进行节能降碳等提升改造，实施城市功能完善工程，推进适老化适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。
城镇保障性安居工程补助资金	奖补结合，80%资金按照各省的各项任务量进行分配，并结合财政困难程度进行调节，20%作为奖励资金，依据各省保障性安居工程任务的绩效评价结果等，加权确定绩效调节系数，并结合各省任务量等因素调节分配。	住房保障	主要用于支持配租型保障性住房(公共租赁住房、保障性租赁住房)筹集(新建、购买、改建、改造等)，与配售型保障性住房直接相关且不摊入售价的配 套基础设施建设，以及向符合条件的在市场租赁住房的城镇公租房保障对象发放租赁补贴等。不得用于教育、医疗卫生、商业、养老、托幼、文化体育等公共服务及经营性设施。
		城中村改造	主要用于支持符合条件的城中村改造项目征收补偿、安置住房建设（购买）、安置住房小区直接相关的配套基础设施建设，以及完善水电路气等配套基础设施、提升房屋安全和消防安全等整治提升等支出。不得用于城中村改造中安置住房之外的住房开发，以及配套公共服务设施和经营性设施。
		城镇老旧小区改造	主要用于支持小区内水电路 气等配套基础设施和公共服务设施建设改造，小区内房屋公共区域修缮、建筑节能改造，支持有条件的小区加装电梯。
		棚户区(城市危旧房)改造	主要用于支持城市（含县城）建成区范围内国有土地上C、D级危险住房，国有企事业单位破产改制、“三供一业”分离移交等遗留的非成套住房的征收补偿、安置住房建设（购买）,上述住房的改建（扩建、翻建）、原址重建和抗震加固等。

3. 超长期特别国债投向

2024年《政府工作报告》提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行一万亿元超长期特别国债，全部通过转移支付安排给地方使用，还本付息由中央承担。

与城市更新相关度较高的超长期特别国债投向范围见下表。

国债领域	支持范围	具体项目
城市基础设施及保障性安居工程配套基础设施	城市供气、供水、排水、供热管道和设施新建项目	城市供气、供水、排水、供热管道和设施新建项目。
	城市燃气管道等老化更新改造	更新改造城市燃气供水、排水、供热等老化管道和设施。
	公共供水管网漏损治理	老旧供水管网的诊断修复、更新改造工程，分区计量工程，压力调控工程，智能化监测调控工程。
	城中村改造、保障性住房配套基础设施	包括超大特大城市以及城区常住人口300万以上的大城市城中村改造相关的配套基础设施建设，保障性住房红线外配套基础设施。
	保障性安居工程配套基础设施	与小区相关的城镇基础设施建设，以及小区内的地下管线建设改造。
生态环境保护修复	城镇污水垃圾收集处理设施	总投资1亿元以上的项目。
社会事业	教育基础设施建设	本科高校学生宿舍、中央高校新校区、职业院校产教融合和生活设施、高校教学科研和生活设施、普通高中建设。
	医疗卫生设施建设	高水平医院创建国家医学中心、国家区域医疗中心；省级精神专科医院或综合医院精神病区建设；国家中医药传承创新中心和中西医协同"旗舰"医院建设；"平急两用"公共基础设施布局的大城市加强医院建设。
	文化旅游设施建设	历史文化遗产保护利用、展陈展示设施；国家公园等重要自然遗产地保护展示及配套服务设施；4A级及以上旅游景区内智慧展示设施、配套基础设施、开放服务设施等旅游基础设施。
	全民健身设施建设项目	体育公园、全民健身中心、户外运动公共服务设施、健身步道等。
	"一老一小"服务设施建设	养老服务机构、以城市为单位申报的社区养老设施和社区居家养老服务网络等；支持综合性托育服务中心、以城市为单位申报的托育服务体系等。

4. 专项债券投向

《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发【2022】12号）提出：“在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。”目前国家层面暂未明确表述专项债资金用于城市更新领域，但从城市更新界定范围看，城市管网改造、部分新型基础设施、老旧公用设施改造和有一定收益的公共服务等项目均属于城市更新范畴。对于重大项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。

支持范围	具体项目
交通基础设施	城市停车场
能源	天然气管网和储气设施
	城乡电网（农村电网升级和城市配电网）
	新能源汽车充电桩
	公共领域充换电基础设施
生态环保	城镇污水垃圾收集处理
社会事业	卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）
	教育（学前教育和职业教育）
	养老托育
	文化旅游
	其他社会事业
市政基础设施	供排水
	供热
	供气
	地下管廊
保障性安居工程	城镇老旧小区改造
	保障性租赁住房
	公共租赁住房
	棚户区改造
	城中村改造
	保障性住房

二、政策性银行贷款投向

1. 专项借款投向

住建部、财政部、中国人民银行、金融监管总局印发《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案》的通知（建保〔2023〕80号），城中村改造专项借款资金是指国家开发银行、中国农业发展银行根据国家政策要求，为支持符合条件的城中村改造项目推进实施而提供的专项借款资金。专项借款支持符合条件的城中村项目的前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等。专项借款期限不超过5年，利率由贷款银行按照市场化和保本微利原则，根据项目风险情况等合理确定。

2. 城市更新贷款投向

政策性银行城市更新贷款主要针对公益性、准公益性项目，且根据贷款相关规定，不能向房企发放此类固定资产类贷款。城市更新的政策性银行贷款主要面向拆迁安置、生态环境治理、住宅修缮改造、基础设施完善、公共服务设施配套、产业提质升级及配套、历史风貌保护与文化传承，且项目需避免单独以拆迁、基础设施建设为建设目标。在申请要求上，一般要求地级市及以上政府出台相应的《城市更新管理办法》进行制度保障，贷款期限一般不超过20年。

三、市场化资金投向

1. 城市更新商业贷款投向

城市更新的商业贷款主体为商业银行，重点面向对城市（建成区）以及县城（城关镇）规划区域内的旧工业区、旧商业区、旧文化（旅游）区、旧住宅区、城中村等旧城镇进行的综合整治、功能完善、产业优化等更新改造活动，以盈利为主要目标。融资仅限用于支付拆除重建类城市更新项目拆迁阶段拆迁费用、货币补偿款、临时安置费用、平整费、回迁安置房建设资金、借款利息支出和公共服务设施建设资金，以及后续项目开发建设等合理资金需求，包括置换用于上述用途合规借款的贷款。

融资不得直接或间接用于借款人缴交土地出让金、支付土地购置费用、进行股权投资、进入证券期货市场等，且不得绕道通过信托机构用于土地储备项目。不得用于并购融资。

2. 城市更新基金投向

城市更新基金是城市发展基金的一类，也是私募性质的股权基金，通过非公开方式向特定投资者募集资金，主要服务于片区综合性城市更新项目。城市更新基金的投资人以房地产和建筑施工企业为主，更多聚焦城市更新类型中的老旧小区更新、城中村更新，对于旧工业区更新、历史文化承载区更新项目投资倾斜较少。城市更新基金更多倾向于政府重点推进，收益回报和退出机制明确的项目。城市更新基金可以解决项目资金难题，但也有资金期限较短、投资回报附加要求多、退出机制不明确等缺点。

三、宁波城市更新项目谋划建议

宁波应切实谋划城市更新项目，优先争取中央财政资金支持，用好地方政府专项债券优势，积极谋求与政策性银行的合作共赢，同时探索城市更新基金等市场化融资路径。通过优存量、扩增量，形成城市更新项目接续储备、滚动实施的良好态势，全力促进项目建设提速提质提效，实现有效投资。

1. 紧盯资金投向，超前精准谋划

紧盯资金投向、政策导向，按图索骥，根据中央预算内投资、专项补助资金、特别国债、专项债、政策性银行贷款、商业银行城市更新贷、城市更新基金等一系列政策资金的最新申报、审批要求，精准对接风口、明确谋划导向。各级部门相应成立工作专班，超前精准谋划储备项目，建立全口径、全流程管理的项目库。

2. 总结申报经验，制定流程指引

总结申报经验，特别是针对各类财政资金审核未通过的项目，对标通过项目，逐一分析原因，找准工作问题，弥补申报差距。根据经验总结，制定立足本地、方向明确、操作性强的工作指引，明确城市更新项目前期工作流程、要件和常见风险，为谋划项目提供遵循参考。

3. 联动专业机构，提升谋划能力

与项目咨询专业机构合作，共同建立项目谋划储备能力提升常态化机制。分领域、分片区、多层次组织各部门进行专题辅导，通过专业机构的知识传导，提高项目谋划储备能力；以机构为前沿信息媒介，加强与国家部委沟通对接，第一时间掌握最新政策动态，系统研究梳理政策，结合定期投资调度，及时进行政策解读宣讲，积极抢抓政策机遇。协同专业机构，丰富政策“工具箱”建设，建立项目筛选、认定、退出、考核和激励等机制，探索并联审批方案，强化部门衔接，打通渠道支撑。

4. 多方共同参与，协同项目谋划

在城市更新的复杂进程中，项目谋划不仅仅是政府的职责，而是需要包括属地区、街道、国有企业、事业单位和社会各界在内的多方共同参与。政府的参与和引导能够确保项目符合城市发展的长远目标和公共利益。然而，单靠政府的力量难以全面覆盖城市更新所需的各个方面。多主体的协同谋划机制，可以充分发挥各方的优势和资源，确保项目的全面推进和长效运营。

5. 高效工作合力，建立奖励机制

整合城市更新、土地整治、低效用地再开发等相关职能，建立集中统一的城市更新统筹协调机构，区（县、市）上下对应参照设立，明确各级各部门职责分工，加强指挥调度，定期开会研究解决推进中问题，压实压牢各方责任，形成高效工作合力。建立专项债额度分配与审核通过项目需求及使用快慢挂钩机制，将项目谋划储备质量和最终使用结果作为安排专项债的重要衡量指标，切实发挥专项债券资金对扩大有效投资的撬动作用。