一、新机制背景

日前，在十四届全国人大二次会议记者会上，国家发展和改革委员会主任郑栅洁表示，国家发改委将指导地方实施好政府和社会资本合作的新机制，最大力度的鼓励和支持民营企业参加国家重大工程和补短板项目的建设。同时也持续向民间资本推介优质的项目，用好全国融资信用服务平台，加强重点项目融资和要素保障，鼓励和支持扩大民间投资。紧接着，国家发展改革委印发通知，提出依托全国投资项目在线审批监管平台建立全国政府和社会资本合作项目信息系统，以加强项目信息管理、监测分析和公众监督。

去年11月，为深化基础设施投融资体制改革，激发民间投资活力，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称意见），打通了新建、改扩建项目与存量资产盘活的壁垒，标志着我国政府和社会资本合作政策发展走向新的里程碑。与旧有PPP模式相比，新机制的差异主要体现在聚焦使用者付费项目、优先选择民营企业参与和全部采取特许经营模式三大方面：一是与以往依赖于政府付费的PPP模式相比，新机制立足于使用者付费领域，并严格限定了政府付费的前提要求，从源头上防范新增地方隐性债务；二是新机制更加注重激发民间投资活力，对不同市场化程度及公共属性项目分别设置了民营企业股权占比最低限定要求，鼓励民营企业积极参与特许经营项目；三是新机制强调规范发展、阳光运行，规定政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。特许经营模式风险可控、监管严格、投资回报路径清晰的特点，有利于落实项目全周期监管，建立更加透明、公正的投融资环境。

在本届人大二次会议上，国家发改委重点强调了要支持民营企业参加国家重大工程和补短板项目的建设，旨在更好发挥民间投资的作用、扩大有效投资；也为新机制背景下，如何稳妥推进政府和社会资本合作指出了重点发展方向和工作抓手。

二、新机制适用项目

（一）总体要求

政府和社会资本合作项目应全部采取特许经营模式实施，聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

（二）适用领域

新机制要求合理把握重点领域，政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括：

1、交通项目：公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等；

2、物流项目：物流枢纽、物流园区等；

3、市政项目：城镇供水、供气、供热、停车场等；

4、生态保护和环境治理项目：城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等；

5、水利项目：具有发电功能的；

6、社会项目：体育、旅游公共服务等；

7、新型基础设施项目：智慧城市、智慧交通、智慧农业等；

8、盘活存量和改扩建有机结合的项目：城市更新、综合交通枢纽改造等。

此外，意见制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》并动态调整，对各个领域项目民营企业持股比例提出了相应要求。

表1 支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）

项目类型	项目领域	民营企业持股比例
市场化程度较高、公共属性较弱的项目	1、环保领域 Ø 垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目 2、市政领域 Ø 园区基础设施项目 Ø 公共停车场项目 3、物流领域 Ø 物流枢纽、物流园区项目 4、农业林业领域 Ø 农业废弃物资源化利用项目 Ø 旅游农业、休闲农业基础设施项目 Ø 林业生态项目 5、社会领域 Ø 体育项目 Ø 旅游公共服务项目	民营企业 独资或控股
关系国计民生、公共属性较强的项目	1、环保领域 Ø 污水处理项目 Ø 污水管网项目 2、市政领域 Ø 城镇供水、供气、供热项目 3、交通运输领域 Ø 城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目 Ø 收费公路项目(不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目) Ø 低运量轨道交通项目 4、物流领域 Ø 机场货运处理设施项目 Ø 国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目 5、水利领域 Ø 具有发电功能的小型水利项目 6、新型基础设施领域 Ø 智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目 Ø 数据中心项目 Ø 人工智能算力基础设施项目 Ø 民用空间基础设施项目	民营企业股权占比原则上不低于35%
少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目	1、交通运输领域 Ø 列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目 Ø 投资规模大、建设难度高的收费公路等项目 Ø 城市地铁、轻轨和市域(郊)铁路项目 Ø 民用运输机场项目 2、能源领域 Ø 农村电网改造升级项目 Ø 油气管网主干线或支线项目 Ø 石油、天然气储备设施项目 3、水利领域 Ø 具有发电功能的大中型水利项目	应积极创造条件、支持民营企业参与

注：标蓝项为当前市场相对热门的项目领域。

（三）回报机制

1、聚焦使用者付费项目

明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

2、建设期资金支持

政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持。

3、政府付费部分

政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本；不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

4、其他规定

除上述情况之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

（四）实施模式

1、实施方式

对于拟采用特许经营模式的具体实施方式包括：

（1）新建项目可采用BOT（建设—运营—移交）、BOOT（建设—拥有—经营—移交）、DBFOT（设计—建设—融资—运营—移交）等方式；

（2）改扩建项目可采用ROT（改建—运营—移交）方式；

（3）存量资产盘活可采用TOT（转让—运营—移交）等方式。

 

图1 特许经营项目可采用的实施方式

2、经营期限及其他

特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债。拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。

三、全国特许经营模式推进情况

（一）新机制背景下特许经营项目市场反馈

相较于过去的政策，新机制做了较大的调整，力求坚持初衷、回归本源，政府和社会资本合作模式迎来重大变革，市场反响较为强烈，也存在各种问题和声音。研究从新机制实施后，全国特许经营项目竞标状况入手，来分析该模式下的市场实际情况。

从总量上看，根据招采网平台数据，自2023年11月新机制发布后，特许经营项目中标次数及中标金额均出现了一个小高峰，分别突破220次和400亿元；2024年2月，特许经营项目中标次数及中标金额又快速回落，跌至83次、119亿元。研究推测可能由于部分水利枢纽、机场高速、环卫一体化等多个百亿级项目开标时间集中在春节前；以及根据新机制要求，2023年2月1日后推出的PPP项目（含特许经营项目）若不符合新机制相关要求的，必须暂停整改，部分项目或因此重新招标，多种因素导致期间特许经营项目中标次数及金额的增长。

 

 

图2 特许经营类项目每月中标次数及金额分析

从地区上看，2024年1月至今，河南、浙江、北京位列全国“特许经营”项目采购热点地区前三位，预算金额分别在72.39亿元（17.9%）、69.47亿元（17.2%）、62.26亿元（15.4%）。但2023年，浙江、河南全年采购预算金额分别为114亿元（仅占6.8%）、109亿元（6.7%），而贵州、广东、四川则牢牢占据前三位，尤其贵州，预算总额高达392亿元（23.4%）。

 

图3 2023年及2024年特许经营类项目热点地区占比分析

从领域类型上看，2024年以来已中标的特许经营项目领域主要包括水利领域项目、以城镇供水、供气、供热、园区基础设施、公共停车场等为代表的市政项目、以城镇污水垃圾收集处理、垃圾固废处理和垃圾焚烧发电为代表的生态保护和环境治理项目和以旅游为代表的社会项目；同时也涌现了部分以智慧城市、智慧能源为代表新型基础设施领域项目（例如新能源智慧充电基础设施项目等）。

 

 

 

 

图4 2024年部分特许经营项目中标公告

从中标企业类型上看，排摸2024年以来特许经营项目中标金额前十的单位，多以湖南、云南、山东、河北等地的当地企业为主，且经股权穿透查询后，绝大多数企业均为国有资本控股企业，仅有1家企业为民营企业，其中标项目领域为生态保护-垃圾处理。可以发现，除大中型水利领域外，部分特许经营项目招标时（如市政-供水、新型基础设施-智慧能源等领域项目），未符合新机制下“民营企业股权占比原则上不低于35%”要求；部分垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目，未符合“民营企业独资或控股”要求。侧面反映出市场对新机制要求把握力度仍不够，相应监督管理机制需进一步到位。

表2 2024年以来特许经营项目主要中标单位中标金额分析

序号	公司名称	中标金额（亿元）	项目名称	领域类型	企业类型
1	湖南省港航水利集团有限公司	27.88	湖南省资水金塘冲水库枢纽工程特许经营项目	水利领域	国有企业
2	云南水投供水投资有限公司	20.41	宜良县城乡供水一体化项目	市政-供水	国有企业
3	山东至澄农业发展集团有限公司	13.56	邹城市西苇水库30年特许经营权、邹城市48处小型水库30年特许经营权	水利领域	国有企业
4	河北建投衡水水务有限公司	11.80	衡水市主城区污水处理、供水特许经营项目	市政-供水；生态保护-污水	国有企业
5	华蓥市宏山实业有限公司	11.31	四川华蓥市城乡环卫一体化特许经营项目	生态保护-垃圾	国有企业
6	延安星耀新能源科技有限公司	10.23	延安市中心城区新能源充电桩建设项目特许经营	新型基础设施-智慧能源	国有企业
7	福龙马集团股份有限公司	10.13	六安霍邱县城区环卫一体化特许经营服务项目、南开区环卫园林一体化项目	生态保护-垃圾	民营企业
8	阳城县市政公用有限公司	9.93	阳城县集中供热特许经营权转让项目、阳城县城乡垃圾综合处理项目（特许经营）	市政-供热 生态保护-垃圾	国有企业
9	滕州市水务发展集团有限责任公司	7.66	滕州市马河等四座水库供水特许经营权出让项目	水利领域	国有企业
10	湖州湖顺建设发展有限公司	7.22	织里镇公共领域充电基础设施特许经营权（一期）项目	新型基础设施-智慧能源	国有企业

（二）贵州省发布2024年第一批向社会资本推介项目“三张清单”

3月1日，贵州省率先发布了2024年第一批向社会资本推介项目“三张清单”，鼓励社会资本参与重大工程和补短板、重点产业链供应链、完全使用者付费的特许经营项目建设。“三张清单”对项目基本情况、投资额及资本金、项目类型、拟引入民间资本方式、项目回报机制、项目进展等内容都进行了梳理。

 

图5 贵州省2024年第一批向社会资本推介项目“三张清单”

清单中，拟采用特许经营模式引入社会资本的项目多以城镇（含园区）基础设施建设、社会事业、生态环保等大类方向为主。重大工程和补短板项目清单中，生态环保、保障性安居工程及城镇（含园区）基础设施建设等行业均有项目以特许经营方式实施；重点产业链供应链项目清单中，采用特许经营方式实施的项目则以旅游及生态环保（生活垃圾焚烧发电）方向为主，回报机制均为纯市场化经营。

 

图6 “三张清单”中特许经营项目行业类型占比

贵州省在首批推介项目中，重点对收益来源清晰的完全使用者付费特许经营项目进行了推介。其中，项目类型主要为生态环保（以城镇污水垃圾收集处理为主）、城镇（含产业园区）基础设施建设、社会事业（以旅游为主）等，占比分别为38%、23%和15%。

 

图7 完全使用者付费的特许经营项目类型比较

四、宁波推进建议

（一）加快开展机制体制研究，稳步推进新机制实施

宁波作为民营经济强市，其显著特色及优势在于民营企业的蓬勃发展。为进一步激发民营资本活力，宁波宜紧跟政策导向，加快开展新机制研究工作，积极制定配套政策。同时，针对重点领域，可由发改及行业主管部门共同制定相应细则，为特许经营项目的实施提供标准化的操作指南，为社会资本提供更加明确的投资指引，提高项目合规性和成功率，进而实现加快推进新机制，进一步扩大有效投资的目标。

（二）梳理优质项目清单，常态化向民间资本进行推介

根据《宁波市关于进一步扩需求强动能提质效推动经济高质量发展若干政策（宁波市2024年“8+4”经济政策）》，宁波市发改委提出要围绕“重大工程和补短板”“重点产业链供应链”“完全使用者付费的特许经营项目”等3张项目清单，常态化向民间资本推介重大项目。反映出宁波市已经采取了有效措施来推广新机制落地，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设。建议继续沿用这一策略，通过不定期向民间资本推介项目的方式，吸引更多社会资本参与特许经营项目。

（三）明确管理监督责任分工，建立特许经营协调机制

意见提出，地方各级人民政府要承担主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。因此，宁波市人民政府可尽快明确各部门的监管职责。此外，由于特许经营项目推进过程中，往往涉及到多个部门，需要举行联席会议进行决策，建议成立市级层面的特许经营项目协调机制，由相关部门指派人员参加，统筹协商政策措施，确保特许经营项目落地不变形走样。此外，发改、财政部门可组织有关部门、企业和金融机构等组织开展政策解读及项目推介会，进一步贯彻落实新机制要求。

（四）建立项目常态化披露机制，提高信息公开透明程度

据悉，由国家发改委推动建立的全国政府和社会资本合作项目信息系统预计将于2024年4月正式上线。系统要求分阶段填报特许经营方案、特许经营者选择、投资管理程序、项目建设实施、项目运营管理、项目终止和移交等信息；当特许经营方案审核通过、实施机构启动特许经营者选择程序后，相关信息将通过系统向社会公开。宁波可在此基础上，考虑将特许经营有关政策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公开，增强政府工作的透明度和公众的信任度。同时，定期对特许经营项目经营情况进行监管和评估，以确保及时发现问题并采取相应措施。