目前，关于城市更新还没有统一的明确定义。根据相关文件梳理，一般是指对城市中不适应现代城市发展和居民生活需求的地区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）作必要的修缮或改建活动，以进一步推进土地集约利用、完善城市功能、改善人居环境等。在具体实施方式中，根据更新内容和强度不同，一般包括综合整治、有机更新和拆除重建三种。

图：城市更新融资模式

由于三者更新强度不同，因而对投融资模式和资金来源的要求也不尽相同。其中，综合整治类项目公益性较强，资金需求较小，主要由政府主导，资金来源主要为财政拨款、专项债等；而对于有机更新和拆除重建类项目，由于更新任务重、资金投入大、涉及主体多、政策要求高等，完全依靠政府财政推动项目实施不具有可持续性，因而如何积极引导社会资本参与，已成为多方共识，也是目前各地高度关注和积极探索的重点。

2021年11月，宁波成功入选住建部首批城市更新试点，成为全国首批也是全省唯一的城市更新试点城市，实属不易、机遇难得。2022年12月，经过近一年的谋划，市政府印发了城市更新试点实施方案，并配套出台了城市更新办法。根据方案，全市共划定48个重点更新片区，经初步统计，其中有机更新和拆除重建类近30个。因此，如何创新投资运营模式、吸引社会资本参与、加快城市更新步伐，应成为未来研究探索的重点问题。

一、社会资本参与城市更新的现实困境

在现实推进过程中，由于城市更新项目普遍存在产权复杂、资金平衡难、限制条件多、不确定性高等问题，社会资本往往“望而生畏”，参与度较低。

困境一：资金平衡困难。城市更新项目往往前期一次性开发的资金需求大，后期的运营收益难以弥补资金缺口，盈利空间有限。投入产出平衡难，导致社会资本参与意愿低。

困境二：产权权属复杂。城市更新过程中会涉及许多老旧小区、厂房等改造，从原有旧城改造的拆除重建到现在城市更新的留改拆，有无穷的不确定性。复杂权属关系会带来较高的交易成本，导致操作困难，难以形成稳定安全的收益预期。

困境三：风险管控要求高。地方政府和部门对于社会资本参与城市更新存在监管职责，而城市更新项目一般涉及公众利益且建设规模大、开发周期长、审批环节多，会涉及前期阶段、建设阶段、运营阶段等各个环节的风险管控，提高了社会资本参与门槛。

二、社会资本参与城市更新的典型模式

北京、上海、广州、深圳等一线城市更新需求较大，相关工作走在全国前列，敢于因地制宜、大胆探索，因而在吸引社会资本参与城市更新方面，呈现了一批口碑好、效益高、影响广的典型案例，形成了一系列可推广、可研究的经验。

案例一：国企主导更新+专业机构运营

北京朝外大街城市更新项目，由朝阳文旅集团统筹，对朝外大街沿线的产业、商业、建筑空间及城市景观开展联动更新，总面积近百万平方米，计划打造北京特色城市活力创新中心。为了推动传统商圈存量升级，使焕新后的商场能够吸引更多年轻群体，打造北京潮流新地标。

北京THE BOX朝外项目 n 运营主体：“盈展集团” n 产权主体：北京昆泰控股集团有限公司（现朝阳文旅集团） n 改造对象：昆泰商城 n 实施模式：“改造+运营”模式 n 资金来源：市区政府+产权人+运营方。昆泰集团投入4.39亿元，盈展集团投入近3亿元，公共区域改造部分由市、区两级资金支持，北京市支持7500万元。 n 收益来源：THE BOX朝外租赁收入、物业收入、多经收入等。 n 融资模式： 1）不动产产权人昆泰集团自筹资金用于更新改造，又通过重组朝阳文旅集团做大做强，发挥国企低成本融资优势； 2）吸引市场化主体参与城市更新，如引入盈展集团投入资金参与项目“改造+运营”； 3）利用金融机构创新城市更新领域金融产品，如中国建设银行在昆泰商城改造中，为运营单位盈展集团提供信贷支持，破解了经营权贷款的难题，丰富了城市更新领域的金融产品，为经营权质押贷款走出一条新路。

北京朝阳区政府注重项目的后期专业运营，从上海引进国内首个专注于“新世代生活方式”的新消费集团—盈展集团，共同打造以“Z世代”年轻力群体为主要目标客群，集创新零售、艺术展览、智能科技、娱乐体验为一体的新型消费目的地。

案例二：产权主体投融管退全周期运作

北京金隅智造工场位于海淀区建材城中路27号，占地面积20公顷，地上面积12万平方米，是金隅集团主动服务北京国际科技创新中心功能建设，联合海淀区政府，以原金隅天坛家具公司生产基地为载体，通过对存量老旧工业厂房改造升级，打造的以“大信息及智能制造”为核心的创新型科技园区。

北京老旧工业厂房腾笼换鸟改造升级标杆——金隅智造工场 n 产权主体：北京金隅集团股份有限公司（以下简称“金隅集团”） n 实施主体：北京金隅集团股份有限公司 n 运营主体：北京金隅文化科技发展有限公司 n 改造对象：原金隅天坛家具公司生产基地存量老旧工业厂房 n 融资模式：投融管退全周期管理 1)投：与海淀区政府签署战略合作协议，共同推进天坛家具厂改造升级，打造“大信息及智能制造”产业园区，金隅集团作为产权人自筹资金投入金隅智造工场项目。 2)融：金隅集团联合海淀区政府牵头发起设立“海淀·金隅科创基金”，基金规模2亿元，由中关村科学城创新发展有限公司负责管理运营。 3)管：构建金隅智造工场项目“物理空间租赁+产业投资(孵化)+创新产业服务”新型运营模式，以精准的市场化股权投资体系助力园区产业做大做强，打造产业运营生态闭环。 4)退：拟通过发行资产规模17亿元产业园公募REITs实现退出。

作为区企合作的产业园区项目，金隅智造工场项目与中关村科学城建立产业联审机制。政府负责科技企业推荐、提供政务服务和产业指导、给予政策支持；金隅负责科技企业挖掘、吸引入驻、企业风险评估等工作。双方严格控制入园企业产业门槛，夯实园区产业聚焦，为“硬科技”企业提供稀缺产业发展空间。

改造前后对比图

案例三：场所联动+股权转让

上海“虹口区17街坊弘安里”项目位于市中心，是典型的上海“石库门”老式里弄建筑，获批上海市第二批历史风貌保护街坊。街坊房屋大多建造于1912年-1936年，居住环境差，存在较大安全隐患。为提升旧区居民的生活质量，同时修缮、复建历史建筑，保留历史建筑风貌特色，所以对其提出城市更新改造，拟开发成上海石库门风貌别墅住宅产品。

上海虹口区17街坊弘安里项目 n 项目实施主体：虹口城市更新建设发展有限公司，由上海虹房（集团）有限公司（虹口区国资委全资控股）与上海地产集团（上海市国资委全资控股）按照40%和60%比例分别出资设立。 n 项目开展情况：2019年3月成立项目公司，5月项目启动；一年内率先完成旧改征收，一年半完成规划调整并启动出让；2021年1月挂牌出让，2月顺利取得虹口区17街坊地块，3月上海土地市场招商合作公告，8月顺利完成股权转让签约，最终受让方为招商蛇口下属苏州招恺置业有限公司；2023年3月弘安里项目正式亮相。 n 项目投融资情况：该项目总投资154亿元。项目资金通过资本金（自有资金）、债券资金、银行贷款方式解决，其中，20%项目资本金为30.78亿元，由虹口更新公司股东按股比出资；债券资金30亿元；剩余资金通过银行贷款方式解决。 n “场所联动”具体操作：2021年2月7日，由上海虹口城市更新建设发展有限公司以111.3亿元取得虹口区目标地块。后采用“场所联动”的方式，同步操作引入合作企业，最终按在上海联交所组织网络竞价综合得分最高者，确定受让方为招商蛇口下属苏州招恺置业有限公司，虹口区17街坊项目公司80%的股权予以转让。

城市更新项目的一级开发阶段沉淀了一定规模的人力、物力和资金，为提高社会资本参与一级开发积极性，需保证一级开发主体在“招拍挂”阶段获得土地二级开发权。根据《上海城市更新条例》，城市更新涉及历史风貌保护和重点产业区域调整转型等情形的，可以组合供应土地。虹口区级平台公司通过组合出让方式，从土地市场获取更新土地使用，实现一二级有效联动。

城市更新前后对比

三、对宁波加大引入社会资本力度的建议

回顾宁波近年实施的城市更新项目，主要由政府主导，尚未建立起政府财政投入为主、社会资本参与为辅的多元化投融资机制和社会公平的多方协调与决策机制。在近几批次发债的更新项目中，出现片区项目统筹考虑不足、单个项目谋划不深、匹配融资工具理解不透、重建设轻运营导致收益可实现度不高等情况。针对宁波目前的城市更新问题，可以在借鉴各方成功经验的基础上，积极探索适合自身发展的多元投资模式，吸引央企、地方国企、民营企业等社会资本，建立共建、共治、共享、共赢的城市更新参与路径。

建议一：创造条件生成一批收益项目。社会资本参与的关键是资金平衡问题。而大部分城市更新项目收益偏低甚至不具备收益性，需要通过各种途径创造收益性项目，以吸引社会资本参与。比如打通建设和运营环节，拉长运营周期，用物业长期收入弥补一次性开发收益的不足；采取大区域平衡策略，推动项目肥瘦搭配；政府管控留有弹性，控制性规划增加一定包容性，授权地方创新规划修编、土地出让、产权转让等制度。

建议二：提高社会资本前期参与程度。建立全市城市更新项目库，定期梳理并向社会公开一批有意引入社会资本的项目，明确参与方式。要求和预期，促进各社会资本主体的公平参与和合理的利益分配。更进一步，应鼓励社会资本较早介入城市更新项目，参与前期策划、中期建设、后期运营，让运营前置并贯穿城市更新的全过程，提高社会资本参与的积极性与确定性。

建议三：鼓励优秀社会资本自主运营。对于以经营性为主的城市更新项目，强调发挥市场与社会参与的机制，鼓励当地政府引进专业成熟的社会资本参与运营，政府同步发挥引导与监管作用，加快培育从重资产运营的传统金融支持模式转向轻资产运营更新项目的支持模式，并辅以税费、上市交易等政策措施配套，进而为社会资本的进入提供更好的前景。

建议四：创新政企合作引入社会资本。可遴选具有专业能力的社会资本加强政企合作，拓宽融资渠道，充分激发市场活力，调动不动产产权人、市场主体和社会力量等各方积极性。例如以国资平台公司为主体去搭建一个多方参与的更新联盟，共同建立城市更新基金，整合各方优势资源，多元筹集资本金及实施项目融资，加快项目推进，最终实现政企共赢。

建议五：创新模式扩大社会资本参与。发挥政府规划管控作用，制定城市更新单元规划，有序引导并片区统筹城市更新项目的实施。在实施过程中，合规探索一二级联动路径，让社会资本有意愿和政府共同参与一级市场开发并继续二级市场的建设。同时在对社会资本明确约束规则的基础上，明确参与方式、更新要求和收益预期，加大赋权力度，达成投资主体和政府双方共赢的局面。