2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号），《意见》提到的政府和社会资本合作新机制，预计将在未来很长一段时间内指导全国PPP事业规范发展、阳光运行。

为帮助读者加深政策理解，在此将新机制与旧机制（不再执行的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等老政策内容）进行比较分析，以便更准确把握新机制的规范要求和实施程序。

一、聚焦有经营收益项目，适用项目领域明显收窄

新机制要求合理把握重点领域。相较于旧机制要求在13个公共服务领域广泛推广PPP模式，新机制点明仅适用于交通、物流、市政、生态环保、水利、社会、新型基础设施、城市存量基础设施8大领域20类典型具有经营性收益的项目。项目有经营收益，是新机制下发起项目合作的前提条件。

二、要求项目以经营收益平衡投资成本，避免新增政府隐债

新机制聚焦使用者付费项目，要求项目的投资运营成本和预期回报要靠项目自身挣出来。在严禁新增隐债背景下，禁止了老机制允许的可行性缺口补助项目和纯政府付费项目。允许政府在建设之初以资本金注入、投资建设补助等给予投资支持，但在项目建成后财政无法以任何形式弥补建设和运营成本，针对形式上由政府付费实质由终端用户付费类项目（如污水处理项目等）要求按合规方式补贴。可以说，新机制极度重视经营收益的可实现性，直接提高了项目投资决策的科学性，避免了以往项目过度依赖财政补助、施加财政巨大压力的弊端。

三、优先支持民营企业参与，促进民营经济发展壮大

旧机制鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务。新机制拟定项目清单，确定市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。新机制最大程度鼓励民营企业参与，拓宽民间投资空间，促进民营经济发展壮大。

四、优化部门管理分工，厘清部门权责边界

旧机制下，项目主要由财政部门牵头，会同行业主管单位等有关部门实施项目，受到旧PPP项目与特许经营项目同时推行影响，政策不协调、部门职责不明确情况时有发生。新机制下，明确由国家发展改革委牵头做好特许经营模式推进工作，地方各级发改部门负责项目审核，财政部门负责预算管理，实施机构负责项目推进及监督。财政部门不再开展“一方案两报告”评审，发改部门发挥更大管理作用，可根据项目类别统筹财政资源精准配置、高效利用，更好激发社会投资潜力。

五、优化项目合作边界条件，规范监督管理工作

新机制特许经营期限将以往30年上限拉长至40年，针对投资规模大、回报周期长的特许经营项目还可根据实际情况适当延长。更长的合作期限可降低投资人对单独年度的预期投资回报要求，总体提升特许经营权估值，更好与现有Reits发行需求相衔接。新机制要求选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序，防止项目在实施过程中异化变质，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债情况。

 

可以说，新机制在总结过去十年经验的基础上，以新的顶层设计重新构建了政府与社会资本合作模式的崭新路径，除了明文规定操作路径以外，更强调了从三个方面促进PPP进入高质量发展道路。

（1）正本清源，明确PPP模式的核心内涵。以往各界人士对PPP、特许经营、政府购买服务等概念及相互关系多有争议，导致实践过程中沟通协调困难不断。国办函〔2023〕115号文理顺了长久以来财政部颁布的系列PPP政策与发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之间关系，新机制明确“政府与社会资本合作”是一种合作理念，采用特许经营是区别于政府付费项目强调以使用者付费覆盖投资回报要求， BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等是根据项目情况匹配的不同运作方式。

（2）回归初心，发挥PPP模式的优势特长。推广PPP模式核心目的之一是为了发挥社会资本的专业能力，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平。但实际上，大量PPP项目重建设轻运营情况人尽皆知，明树数据统计2022年国有企业中标PPP项目投资规模占比95.67%、中标项目数量占比80.88%，中标人多以施工单位为主，项目回报多靠可行性缺口补助，PPP已经变为“政府与国有企业合作、以政府财政补贴国企投资模式”。新机制回归初心，强调使用者付费，让真正有能力的运营企业参与进来，才能高质量提升项目建设运营效率。

（3）一脉相承，有效衔接现有财政监督体系。以往地方政府每年支付PPP项目支出被定义为经常性支出，列入年度预算安排及中长期财政规划，不列为财政赤字。尽管有每年支出总额不得超出一般公共预算支出10%的红线，但各地开动脑筋通过粉饰数字等文字游戏竭力上马项目，形成一定政府隐债问题。新机制严格要求财政监督纪律，不得违规安排财政补贴，与新《预算法》、《政府投资条例》、地方政府债务政策等有效衔接，坚决防止新增地方政府隐性债务。