为贯彻落实《宁波市推动新时代民营经济高质量发展若干政策措施》文件精神，强化民营企业发展土地要素保障，满足更多中小民营企业产业项目空间需求，我们结合国家发展改革委《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》（发改地区〔2021〕1072号）积极倡导推广的“联合建楼”模式，为宁波探索新型产业用地“联合供地”模式建言献策，以期进一步优化民营企业发展环境，推动新时代民营经济高质量发展，加快打造全球智造创新之都。

一、深圳实践案例

在国家大力支持民营经济发展背景下，深圳市在解决中小企业拿地难问题上形成了一套特色经验，获得国家发改委认可并倡导向全国推广。其经验核心是政府通过产业遴选，允许多家意向竞买企业联合申请并通过招拍挂竞得一宗产业用地，企业竞得土地后分别按份额登记产权，并与政府签订产业发展监管协议接受监管，实现“一栋楼就是一个产业，一栋楼就是一个产业链”。

（一）全国首例联合供地案例

深圳市南山区上市企业数量众多，但大多没有自主物业，当地150多家上市公司中，有50家在南山区无土地房产。尽管受产业发展空间不足因素掣肘，但由于资金成本等压力，企业单独拿地意愿较弱。2019年，南山区首创“联合上楼”模式：政府集中供地、企业联合拿地、组成建楼“联合体”并统一招标代建方。

1、项目基本信息

深圳市首个“联合上楼”模式落地项目——南山区科技联合大厦项目由一栋超高层塔楼和一栋裙楼组成，地下4层，地上67层。总建筑面积约22.3万平方米，建筑高度307.2米，为留仙洞总部基地第一高楼。项目由中建二局第二建筑工程有限公司负责施工，计划2025年底交付。建成后，将通过抽签分配办公楼层，作为各企业总部大楼，为14家上市企业解决发展空间需求。

 

图1 项目区位图

2、项目建设

根据土地出让公告的约定，该项目由南山区工务部门统一招标代建方承建。2019年8月2日，联合竞得方与深汇通公司（国企）、深圳市万科城市建设管理有限公司（隶属于万科地产）签订代建合同，联合竞得方通过深汇通公司向万科行使业主的权利和义务。该项目于2020年4月8日开工建设，计划总投资为23.1亿元。

 

图2 科技联合大厦效果图及项目突破100米关键工程节点建设现场图（2023年7月）

3、合同条款及用地规划许可变更

2020年9月，依波精品（深圳）有限公司申请终止履行T501-0096宗地土地使用权出让合同。联合竞买方向深圳市规划和自然资源局南山管理局申请变更土地合同条款和用地规划许可证，变更内容包括：项目用地单位由“15家企业”变更为“14家企业”；宗地地价款由“986000000元”变更为“920117006元”；以及宗地产权限制条件变更。

 

图3 项目推进时间节点

4、创新亮点

项目大幅降低了企业用地成本并提高用地效率，预计5年内将形成产值营收累计超过1500亿元，土地利用效率达到传统招拍挂方式的10倍以上，成为深圳市提高“亩均GDP”的有效支撑。项目创新“联合体”竞买模式，减少企业成本的同时避免了产业空间的浪费；搭建退出机制，使联合竞买具备更多灵活性；建立分证登记制度，解决了产权分配的关键痛点；此外还通过完善设计建设机制，进一步简化环节，提高沟通效率，快速推进联建。

（二）深圳市其他联合供地案例

截至目前，深圳市已经陆续采用联合供地模式出让多块工业产业用地，部分梳理如下。

表1 深圳市部分联合供地案例信息

类型	罗湖区	福田区	宝安区	南山区
宗地号	H301-0070	H301-0029	A011-0209	T501-0105
联合竞买方数量	2家	2家	2家	9家
成交时间	2023年11月29日	2023年8月14日	2023年01月10日	2022年06月16日
土地用途	新型产业用地	新型产业用地	新型产业用地	新型产业用地
土地面积	7114.74平方米	4884.63平方米	10302.25平方米	7317.9平方米
建筑面积	65000平方米	26860平方米	73810平方米	96600平方米
综合楼面单价	815.38元/平方米	2021.59元/平方米	1747.73元/平方米	2,577.64元/平方米

二、深圳主要做法

（一）推进机制实行“两级政策联动”+“横向部门协作”。政策引领方面，深圳市级颁布《工业及其他产业用地供应管理办法》，各区根据上位政策及实际情况，制定《区级重点产业项目联合申请产业用地实施细则》。市区两级政策均明确项目遴选标准、供地方式及程序、产业履约核查等要求，作为项目合规实施依据。部门协作方面，本级政府主要领导挂帅产业项目工作推进小组，推动发改、经信、自规、住建、投促、环保等各部门密切配合，切实履行方案制定、产业认定、供地保障、程序审批、履约监管等各自职责。通过出台支持政策和明确部门权责，建立全周期的产业项目“遴选+供地+监管”推进机制。

（二）遴选机制突出“市区项目划分”+“准入标准明确”。市、区政府均可组织产业项目遴选并确定遴选方案，区级可遴选供地给普通工业用地、新型产业用地、物流用地和仓储用地项目，市级增加对文体设施用地、医疗卫生用地、教育设施用地项目的遴选权利。遴选政策明确产业项目准入标准，将企业过去年度产值、营收额、纳税额和企业是否属于可填补本地产业发展空白和完善产业链作用或者具有国内外领先核心技术专利等设为考核指标，要求企业如实申报项目必要性、可行性、建设内容、产业项目类型、用地规模等诉求，行业主管部门审查后会同相关部门拟定遴选方案、监管协议、用地竞买资格条件一并报推进小组审定并公示。通过区分项目准入级别和抓实项目准入门槛，确保产业用地高质量利用。

（三）监督机制强调“定制考核指标”+“强化约束效力”。本级政府作为责任主体，对联合供地项目实施“全方位、全年限”监管机制。行业主管部门在产业发展监管协议标准文本基础上，需结合不同产业类型、具体产业申报项目制订专门监管协议，使产业监管“量体裁衣”更具针对性。协议应明确自持及出租比例、限定租金价格及租赁对象，对于拿地企业未实现承诺产值、税收等预期贡献指标的，以可量化的处置措施予以约束，如政府有权要求差额补偿、提取保函、收回全部或部分土地及建（构）筑物等。产业发展协议内容一并在土地供应合同中明确，赋予产业发展监管协议与土地供应合同同等约束效力。

（四）保障机制解决“产权分配难题”+“联建退出风险”。创新分证登记制度创新，按照国有建设用地使用权出让合同的约定，对各联合拿地企业的除公共配套设施外的建筑物产权分配比例、类型等办理分证，土地使用权标注为共有或按份所有，允许成员企业之间按区政府租金指导价进行转租调剂。设计退出机制，遴选阶段如有企业退出，则重新遴选符合条件的企业进行递补；在土地使用权公告和挂牌阶段，若有联合体成员单位不超过2家退出，其相应建筑面积由政府承接；联建大楼竣工验收前，如有企业因自身原因终止该项目投资建设，政府保留处置权利。

三、宁波市联合供地基础及重难点分析

（一）各区县市联合供地探索创新

1、海曙区企业联合竞地实践探索

2021年2月23日，为保障海曙区CX08-01-03d地块项目开发建设，宁波市海曙区人民政府与宁波市海曙集士港城市建设投资发展有限责任公司等四家单位经友好协商达成了地块投资开发建设协议。协议规定了地块开发要求、对项目公司的注册地及类型要求、分割转让限制条件、达产税收要求及违约补偿等事项，是对企业联合竞地的一次积极探索实践。

2、慈溪市工业用地联合开发创新

2023年8月21日，慈溪市人民政府办公室印发《慈溪市低效工业用地改造提升促进产业高质量发展若干政策意见（试行）的通知》（慈政办发〔2023〕63号），提出支持工业用地零星归宗联合改造。支持相邻地域的企业进行联合再开发，各联合体成员可打破权属界线置换土地，根据批准的联合开发方案及约定的比例将产权分割登记到联合体成员名下，涉及出让终止期不一致的，可通过补缴差额年限土地价款重新确定出让终止期，重新登记的不动产权证数不得超过联合开发前的原不动产权证数。支持同一企业对名下多宗相邻土地进行归宗重新布局改造。该意见通过支持相邻地域的企业进行联合再开发，为联合供地中涉及各联合体成员的产权分割登记提供了理论基础探索。

（二）联合供地机制全面推广难点

1、现有产权登记政策对企业吸引力不足

目前工业用地上的产业用房只允许按整栋方式办理一个房产证，使用者不能进行产权分割、转让和再开发。受经济恢复期背景及产业转型升级导向影响，当前宁波工业地产市场成交以小面积为主；企业相对青睐面积较小、可以综合工业制造和技术研发属性的综合产业空间。若产业用房无法分割，将限制企业的选择空间，中小企业也容易因此打消拿地的投资热情。此外，由于企业一般存在将取得的建设用地使用权及建筑物进行抵押的需求，若无法实现直接分证登记，则企业无法办理抵押融资，企业联合竞地积极性将大大降低。适度允许分割能够有效摊薄土地成本和减少开发风险，有利于地方政府招商引资。

2、不动产权转让受到政策限制

目前，关于房屋所有权及土地使用权的转让限制，宁波市仅针对出让时约定为产业用房可分割转让的M0，规定项目达产验收通过后，经属地政府审查同意，可办理产业用房转让手续。其他工业用地转让政策尚未突破口。杭州市规定创新型产业用地经属地政府达标考核通过后，因特殊原因确需进行产权分割的，由属地政府进行审查，经市经信局审核同意并报市政府备案后，方可办理分割转让及登记手续（杭政办函〔2022〕74号）。此外，涉及土地使用权转让的股权转让行为较为敏感，目前深圳市各区联合竞地产业监管协议中都标注了禁止联合体竞得土地使用权后通过转让项目公司股权方式实现对土地使用权的转移，设置了相应的违约责任。

3、允许分割转让或与“标准地”履约政策相冲突

宁波市目前在工业用地上正积极全面推广“标准地+承诺制”，依据宁波市产业用地指南，政策要求不同行业的入驻企业承诺完成的亩均税收及固定投资强度均有所不同。若允许“二手产权”的分割转让，直接增加了“标准地”履约验收的工作难度。譬如，首次产权登记的企业承诺的履约指标是否可允许因分割转让给受让方而进行调整，若不允许调整的，首次登记方是否要承担整块工业用地履约未达标的连带违约责任。目前宁波市的供地政策上，对于允许分割转让和“标准地”履约监管的交叉领域方面，相关规定尚属空白。

四、深圳模式对宁波的主要启示

当前我市正在加快打造“361”万千亿产业集群，培育提升优势产业集群，抢占新兴和未来产业新赛道，可以借鉴深圳经验，面对具备产业链发展潜力的中小企业，创新联合供地政策，帮助企业降本增效，激发企业生产创新活力，更好实现产业链群聚集和土地集约利用。

（一）探索建立试点工作机制。市级可考虑研究出台支持中小企业联合拿地联合建设的指导意见，区级及管委会根据产业发展及供地情况配套落地政策。通过各部门共同组建重点产业项目联合供地试点工作组，尝试协同推进产业遴选方案与供地准备方案，在实践中不断探索、总结和完善联合供地项目工作流程及机制。

（二）尝试以小切口推进供地试点。为避免联合供地项目对现有小微产业园与新型产业用地项目的出租率产生较大冲击，也为了避免产业遴选机制不完备导致拿地企业质量参差不齐等情况发生，建议各区县政府在试点联合供地时，坚持求精不求多原则，预先与意向拿地产业链企业沟通，形成完善准入方案以及监管协议，保证成熟一例再供应一例，以小切口稳步推进联合供地试点工作。

（三）重视相关要素保障研究。项目审批方面，各涉审部门、要素保障部门和金融机构在项目审批、用能、融资等方面予以优先支持，开通绿色通道。土地供应方面，结合全域国土空间整治、低效用地升级改造、盘活存量建设用地等，考虑在规划确定的产业园区范围内，划定一定比例的联合供地用地。产权认定方面，允许联合供地项目按幢为基本单元进行分割及不动产首次登记；符合有关部门认定可实现工业设备上楼的生产性用房，允许按层、竖向单元分割产权并登记。

（四）加强与现有政策的衔接发展。在衔接好现行政策基础上，探索深化调整产业用地规划及供地机制。依据不同产业类型，项目履约考核要求可在“标准地”指导性指标上结合实际细化，例如，履约考核内容可增加综合应用信用监管、“亩均效益”综合评价等，两者验收内容可互为补充、互为支撑、相互验证。