城市更新是一项长期的、动态的、渐进的系统工程，涉及政府、市场主体、居民等多元利益主体，传统的政府利用土地融资解决城市更新资金来源的路径已经越来越难以走通，亟需探索存量建筑自主/半自主更新的路径，实现各主体利益的合理再分配，以更好地推动城市更新可持续发展。

模式一：存量公有建筑：财政补贴+适当增容+改变用地性质

以北京丰台区马家堡路68号院2号楼危旧楼房改造项目为例，项目原来产权单位为北京市革制品厂，后改成单身宿舍。随着革制品厂破产，这栋楼由丰台区房屋经营管理中心接收管理，居民拥有合法的公有住宅租赁合同。项目改造采用原拆原建方案，地上建筑增加2层，地下增加1层，政府：居民以3:7的比例支付地上建筑建设成本，产权单位支付地下建筑部分的建设成本。改造后增加的地下1层建筑用于建设服务用房、小型商服等设施，补足本区域的服务设施，居民的公有住宅租赁房本变为个人参照经济适用房房本，后期根据个人意愿可通过“经改商”手续变成个人商品房房本（补交土地出让金3%），进而拥有正式产权而可进行二级市场交易。

北京丰台马家堡路68号院2号楼改造后效果图

应用启示：公房在政府存量资产中数量十分庞大，性质较为特殊，且大多利用率较低甚至长期闲置。该模式通过多元主体出资，对政府方来说，节省腾退费用、补足缺失的公共服务设施，公改商部分还可获得产权单位的土地出让金收入；对居民来说，改善了居住环境，且低成本获得了经济适用房产权甚至是资产增值；产权单位的空间资产有效盘活，通过长期商业运营、物业服务等回收投资。该模式适用于存量公有建筑、工业园区的更新，但是需要政府方做好相应的制度设计，以免出现低价值用途向高价值用途转变的“套利行为”。

模式二：存量历史建筑（历史古城）：财政补贴+业主自主出资

以新疆喀什老城更新项目为例，总投资约75亿（中央补贴占27%，地方补贴占30%，居住自行出资37%），财政补贴资金主要用于公共基础设施、三通一平、设计及服务以及地道处理等公共部分，居民资金主要用于自身危旧房改造。项目改造完成后，成功创建国家5A级景区，景区公共服务与基础设施的运营通过税收和旅游收入来覆盖，同事极大地促进了本地就业，取得了良好的经济和社会效益。

喀什古城改造后航拍图

应用启示：在高速度增长所带来的人口、基建等红利已经进入尾声、土地融资不再可持续的背景下，该模式不涉及产权重置、征地拆迁，更新周期短，既完成了公共基础设施与公共服务的建设与提升，也通过运营期的收入覆盖后续公共设施与服务的维护成本，为同类型老城可持续更新提供了样板。

 

模式三：存量住宅小区：政府补贴（含直接补贴、增容等）+业主自主出资

以杭州浙工新村项目为例，该村是杭州典型的危旧小区，在自主更新实施过程中，居民出资额大约占到重建总费用的80%以上，其余部分由旧改、加梯、未来社区创建等补贴予以解决，项目具体实施采取委托政府部门的形式。另外，成都中央花园二期小区自拆自建项目（尚未成功落地），则计划通过增容方式间接获得政府支持，即政府支持将原2.0容积率上调至2.4，居民无须出资按原面积置换新房，委托开发商融资建设，增容多出来的面积由开发商公开销售以平衡开发商建设资金投入。

重建项目效果图。 据“拱墅发布”

应用启示：政策补贴类的存量住宅自主更新，需要政府统筹好各条线的经费使用并做好前期相关协调、报批等工作，并根据项目规模做好相应的资金测算；空间增容类的存量建筑自主更新，政府通过容积率奖励政策变相投入了资金，居民自拆自建为政府节省了交易成本，相当于居民自主出资，通过动员民间资本参与，极大地减少了政府融资负担，城市无需大规模增容，就可以完成存量住宅的就地改造，但政府针对增容的条件设定要经过系统研讨与论证，以免破坏地方政府融资市场。

模式四：存量工业用地：工业用地使用权“作价入股”模式

以泉州市永春县低效工业用地更新盘活试点项目为例，地方政府成立专门面向低效工业用地盘活更新的国资平台公司，向其授权特许经营，并划分一定空间范围内的连片低效工业用地作为更新单元。基于自愿原则，更新单元内的低效工业企业可选择将土地使用权资产作价，并入股到与国资平台公司共同成立的项目公司中。作价入股的工业用地，采用“年租制”的方式对外供地和招商引资，每年获得的租金收益由地方政府以“绩效奖补”的方式分配给国资公司，由国资公司以“经营回报”的方式注入项目公司。项目公司根据股债结构，分别向社会资本（债权人）、国资公司（大股东）和低效工业企业（少数股东）分配收益。

应用启示：工业用地不仅扮演着为地方政府“创收”的重要财务角色，同时因其占地面积大、利用效率低，其更新盘活对于地方政府的城市更新运营大局具有极其重要的作用。但目前工业用地普遍采用高额征收的方式实现原有企业退出，造成了巨大的财务风险敞口和财政现金流压力。该模式探索了一种新的使用权流转退出机制，既满足了“土地使用权资产重组”、低效使用权人退出的目标，又能避免地方政府高昂的财政投入，为低效工业用地的盘活、腾笼换鸟提供了新的路径。

 

从国内外城市更新时间可以看出，项目实施的核心是资金平衡和利益共享问题。融资方案不仅决定了城市更新模式的选择，还决定了城市更新最终的成败。因此，能否找到合适的、正确的城市更新财务模式，将在很大程度上决定一个城市发展的未来。目前，宁波市政府出台的《宁波市城市更新试点实施方案》和《宁波市城市更新管理办法》都提出了“政府引导、共同参与”的城市更新原则。所有政策是为项目落地服务的，应结合项目落地过程中遇到的问题，进行不断优化与完善。因此，从项目落地层面提出以下建议：

一是摸清底数，分区分类。宁波市已先行先试开展城市体检工作，并作为典型案例获得了住建部的推广，后续需要持续推进该项工作，从试点到全域，摸清底数以便后续分类施策。

二是试点先行，政策落地。选择各类存量建筑开始多元主体参与的试点工作，通过试点项目探索容积率奖励转移的具体标准与机制，优化存量用地地价计收体系，通过试点项目将细化政策落地并验证其可行性，同时倒推出更多细分领域的激励政策，调动各类市场主体的参与动力，发挥市场运作的优势。

三是畅通机制，优化路径。城市更新从政府主导走向半自主/自主更新的过程中，涉及多个相关主体的协调，需要一套自上而下和自下而上的沟通机制。尤其是存量住宅类建筑，涉及的产权主体是每一户居民，前期的确权、动员、协调、规划报批等流程比较耗费精力，可培育出成熟的自主更新全过程咨询单位统筹操作，方案阶段众口难调，可探索“社区规划师”制度等。

四是迭代优化，产业培育。浙江省未来社区从试点到创建，如今已全域推广，以街道为单元的全域未来社区创建工作，在补足公共服务配套的同时，也培育出了一批优秀的社区服务综合运营商，诞生了多元化的持续运营模式。在后续城市更新的过程中，如何持续迭代优化现有运营模式、现有各类运营商如何转型培育出更具规模的城市运营商等，也是值得探索的方向。