前言

近年来，受疫情反复冲击的影响，地方政府专项债券成为调控宏观经济运行的重要手段，承担着稳投资、促增长、补短板的作用，有力地缓解了财政支出压力，改善了公共基础设施服务，保障了重大项目资金需求。

地方政府专项债券于2015年首度发行，当年新增发行规模959亿元，2016年、2017年持续扩张，2020年新增发行规模首次超过3.6万亿元，拉开了地方政府专项债券的发行大幕，2021年热度不减，2022年发行规模创下历史新高，预计突破4万亿元大关。

随着专项债发行规模迭创新高，从如火如荼的谋划发行，到落地使用，如何规范用好专项债，防范债务风险也成为各项目单位尤为关注的问题之一。

图1 2015-2022年全国地方政府新增专项债券发行规模

 

数据来源：中国地方政府债券信息公开平台、专项债券信息网

各地披露的专项债审计问题

2022年下半年以来，各地相继公开披露了2021年当地预算执行和其他财政收支的审计工作报告，多数省市提到专项债管理问题。纵观各地审计调查结果，较为突出的主要有资金闲置，未及时下达、超进度拨付，资金挤占、挪用或者使用不合规，项目收益与预期差异较大等四大类问题。本文选取近年发债额度较大的部分省市进行分析。

审计问题一：资金闲置

由于项目前期准备不充分，多个省市的专项债项目存在“无法实施”、“推进困难”或“建设进度缓慢”的情况，资金闲置问题突出。针对这一问题财政部多次印发文件，建立并完善专项债资金用途调整制度体系，各地在政策指引下对专项债资金用途进行调整。

表1 各省（市）专项债资金闲置情况分析

资料来源：各地政府网站

审计问题二：未及时下达、超进度拨付

在资金的下达上，个别省市的专项债下达存在滞后性；在资金的拨付上，诸多项目单位在层层压力下，忽略工程实际进度，未严格按照合同约定付款，而是通过签订补充协议预付资金等“曲线救国”的方式，超进度拨付债券资金，未真正形成实物工作量。

表2 各省（市）专项债未及时下达、超进度拨付情况分析

省份（市）	具体情况
山东省	部分债券资金存在挤占挪用、违规出借、超进度支付工程款问题。
四川省	部分市县扩大范围使用、超进度拨付债券资金等16.06亿元。
河北省	个别市、县存在未及时下达、超进度支付专项债券资金问题，涉及资金2821.58万元。
湖北省	8个市县12个项目单位提前支付工程进度款17.79亿元。
宁波市（仅部分披露）	2021年9月28日宁波市财政局拨付市财政局“慈溪市慈北农业产业园综合开发配套基础设施工程（一期）”项目专项债资金5000万元后，市财政局延迟至同年11月30日拨付项目单位慈溪市交通运输局，资金滞留国库时间2个月。 2018年9月30日市财政局下拨市住建局“慈溪市西华头村3号地块城中村棚户区改造项目”专项债资金30000万元后，市住建局延迟至2019年4月30日下拨项目单位宁波慈溪建设集团有限公司，资金滞留时间7个月。

资料来源：各地政府网站

审计问题三：资金挤占、挪用或者使用不合规

除上述问题外，在稳增长压力加大、地方政府“三保”问题突出的背景下，专项债资金被挤占、挪用或者使用不合规的情况也比较普遍。不少省市存在把专项债资金违规用于回购已竣工项目、支付已竣工项目前期拖欠款项、置换以前年度建设资金及土地整理支出、经常性支出、人员工资、办公经费、平衡预算等，挪用专项债资金用于其他项目、收入未缴入国库用于还本付息等情形。

表3 各省（市）专项债资金挤占、挪用或者使用不合规情况分析

省份（市）	具体情况
广东省	1个市有5.02亿元新增专项债券资金用于回购以前年度已竣工项目等，未形成新增实物工作量；1个市有1个专项债券项目产生的收入未缴入国库用于专项债券还本付息，涉及债券资金16.64亿元
山东省	2.93亿元债券资金被其他项目占用。1979.87万元债券资金违规用于置换以前年度的建设资金、土地整理相关支出，或用于发放人员工资、办公经费等。
河南省	宝丰等14个市县挤占挪用专项债券资金33.91亿元，用于与债券项目无关的人员工资等。
安徽省	4个市2个县（区）存在使用专项债券资金归垫国库垫款以外的项目前期支出、挪用专项债券资金用于其他项目等情况
河北省	石家庄市、承德市、围场县、唐县部分单位违规将专项债券资金2833.57万元用于经常性支出。7个项目未实行专账核算。
湖北省	8个市县用9个已办竣工决算或已投入使用的项目申报发行专项债券17.52亿元，资金用于支付前期拖欠款项，未增加实物工作量。6个市县6个项目单位将2.19亿元债券资金用于办公经费、债券发行费以及资金占用费等政策范围外支出；3个市县5.71亿元专项债券资金未拨付到项目单位，其中3.42亿元被用于平衡预算。11个市县未经省财政厅批准，将20个项目债券资金20.76亿元自行调整至其他项目使用。

资料来源：各地政府网站

审计问题四：项目收益与预期差异较大

部分省市由于项目未及时投入运营或运营效果不佳，实施方案预测的收益情况过于理想，导致项目建成后收益低于预期，难以实现还本付息。

表4 各省（市）专项债项目收益与预期差异较大情况分析

省份（市）	具体情况
山东省	有的项目未及时投入运营或运营效果不佳，难以实现收支平衡。
安徽省	部分项目融资方案编制不科学。2个市3个县（区）的11个项目预期收益、投入计划与实际差距较大，项目偿债压力较大。
湖北省	13个市县16个项目使用债券资金22.05亿元，建成后闲置，未实现预期收益；7个市县10个项目使用债券资金9.2亿元，建成后收益率低于预期，难以还本付息。
江苏省	3个市有30个专项债券项目2021年实际收益合计2.73亿元，远小于资金平衡方案中的预期收益14.24亿元，影响专项债券项目“有收益、能覆盖”目标的实现。

资料来源：各地政府网站

如何规范使用专项债，防范债务风险。

针对专项债违规使用的各类问题，近年来，中央及地方层面都在不断加强对专项债的监管：强调资金用途调整要严格履行程序，坚持以不调整为常态、调整为例外；全面推广穿透式监测，及时掌握专项债券资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，夯实专项债券全生命周期管理基础；坚决制止资金挤占挪用、违规拨付、长期闲置，加强专项债资金审计监督和全面核查，发现问题必须严肃整改、严格问责，并实行收回闲置资金、扣减新增限额、通报负面典型等措施予以处罚。

2022年中央经济工作会议明确提出： “积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具”。2023 年，虽然疫情放开，国内经济将保持稳步复苏势头，但经济增长压力依然较大，需要扩大政府投资力度来稳定经济增长，保障必要的财政支出强度，新增地方政府专项债规模可能仍然较大，各项目单位作为专项债券资金使用和对应项目管理的第一责任人，建议做好以下几方面工作：

一要重视项目前期谋划。申报项目须符合专项债投向，在专项债重点支持的9+2投向领域基础上，谋划梳理项目，严格对照《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》，严禁投向楼堂馆所、形象和政绩工程、房地产等其他项目。申报项目必须成熟可行，前置设计阶段，做深项目前期论证，确保项目用地已落实，涉及拆迁的项目需考虑拆迁的难度和时效性，改造项目产权须归属于项目单位，改造内容符合规划审批要求，建设规模符合建设标准。合理考虑项目收益，注重项目的肥瘦搭配，可以将有收益的项目和没有收益的项目组合打包，合理预测项目收益和还本付息覆盖倍数，严格论证项目资金需求，项目收益较少的项目，考虑适当调整债券申请额度。

二要加快项目实施推进。在债券项目准备阶段，依据债券申报节点，倒排前期立项及可研审批完成时间和工作计划，尽早和发改、资规等部门沟通好审批相关的卡脖子问题，注意勘察设计、招投标、概预算等工作和前期工作的衔接。在债券项目建设阶段，根据总工期要求制定进度计划、质量保障措施和资金使用计划，严格把控工程成本、进度和质量，实现项目建设目标，禁止出现施工单位垫资施工、施工单位挪用工程进度款等情况。在债券项目竣工阶段，及时完成项目竣工验收工作，对初验中提出的整改或遗留项目制定完工计划或相应控制措施，按规定完成竣工财务决算，项目资产纳入国有资产管理，不得将项目资产与单位自有资产混同。

三要规范债券资金使用。严格控制专项债资金使用用途，新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等，严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为，对因实施过程发生重大变化或资金结余等情形确需调整的，要自下而上严格履行程序。严禁超进度拨付资金，严格按照工程实际进度和合同约定付款，尽快形成有效投资。健全完善内控管理制度，开立专项债券资金专用账户，专账核算债券资金收支，准确反映资金的收支情况，同一个单位使用多个专项债券的，应按照每个债券项目分账核算。

四是加强人员组织保障。加大统筹协调力度，专项债项目单位主要是乡镇（街道）和国有平台公司，主要负责专项债券项目储备、需求申报、预算编制和执行、资金使用、收益归集上缴、项目建设运营、项目形成资产管理、专项债券项目绩效管理等工作，工作内容横跨多个业务科室，同时专项债项目多为打包项目，时间紧，任务重，是点多面广的系统性工程，建议各项目单位主要领导牵头，成立工作推进小组，各相关业务科室加强人员配备，落实责任到人，加大工作推进力度。加强咨询、设计等第三方公司的参与度，充分发挥专业公司的专业力量，协同推进项目谋划申报和实施落地，提高专项债项目推进效率。