一、城市更新的背景

随着社会经济的不断发展，我国城镇化水平不断提高，截至2021年我国常住人口城镇化率达64.7%，已经步入城镇化较快发展的中后期，进入“城市更新”的重要时期。2021年3月，“实施城市更新行动”列入《政府工作报告》及《十四五规划》，上升为国家战略。为探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续城市更新实施模式，住建部在21个城市开展第一批试点工作。 

宁波作为全国首批21个城市更新试点城市之一，陆续出台了《关于推进城市有机更新工作的实施意见》、《宁波市城市街区更新实施方案》等政策，明确了街区更新的主要内容、实施路径及相关奖补措施等，积极有序地推进城市更新工作。

 

二、存在问题

目前，我国城市更新在理论和实践上已经取得了一定成绩，一些地区（如广州、深圳、上海、南京）在城市更新方式与思路上也做了一些有益的探索。但实施城市更新行动十分复杂，既要考虑更新对象错综复杂的权益关系、投入产出成本收益机制，又要兼顾既有建筑的实体价值与社会价值增值的平衡，同时还涉及既有建筑是否存在文化、历史或城市精神层面的保存价值。总体而言，我国城市更新还存在着改造需求偏差、更新活力不足、运营可持续性不够、资金筹措困难等一系列问题。

 

三、城市更新项目如何谋划

实施城市更新行动绝不仅是建筑、街道的翻新，而必须是为了满足人们工作、生活更新的体系。城市空间是承载人民日常生活方方面面的载体，提升城市空间的活力，体现城市的文化内涵，展现城市人文关怀，需要创造和重构新的城市空间场景。城市更新项目需要通过对片区内人民需求场景的重构，多元空间集成创新，形成符合街区生态、打造美好生活场景的所在地。

 

1、构建公共服务生活圈。北京海淀区学院路街道石油大院过往是北京市科技、文化、教育最密集的地区之大，但随着时代的发展进步，大院不再像过去包办一切，其与城市的割裂和管理的缺位导致了公共设施不足、缺乏交流空间等问题，群众幸福指数低。项目创新“政府+单位+社会+居民”四方共建模式，提前充分对接各相关主体的诉求和意愿，从而在精准定位大院需要提供的服务功能。同时通过运营前置，先由政府投资，后期引入社会组织运营,在项目策划和规划设计阶段解决有限政府投资如何支撑长效运行的问题。石油大院生活圈补齐民生短板，为居民提供了生活便利和时尚感十足的休闲文化场所，提供咖啡店、餐厅、日间照料、托幼服务、文化展览、洗衣、理发、保健等公共服务功能，带来石油共生大院的新生。

 

 

2、塑造商业活力空间。上海太平桥新天地位于黄埔区，原建筑多为上世纪危旧房，环境条件恶劣，难以满足中心城区的商业发展需求。新天地项目通过市区两级政府与港资企业瑞安集团共同投资，在保留历史风貌实现空间改造后，瑞安集团对其统一招商运营管理，有选择性地挑选入驻商户，吸引了大量国际元素及上海老字号品牌店，并要求商户定期举办宣传推广活动。更将这些商业品牌扩大到了整个片区，有力地提升了片区的身份形象，成为了国际知名的文化商业街区。

 

3、重振文化空间价值。四川省“石盘古镇城市更新”项目总投资10亿，资金筹措由20%财政资金+60%专项债+20%市场化融资构成。建设内容包括古今驿馆、恒安公园、龙马大道改造及成渝高速出口市政道路及城市形象提升等核心内容，打造文化展示、特色街区、文化交流功能融合的古今驿馆；打造绿地景观、休闲娱乐和配套服务的恒安公园；完成龙马大道路面改造、微管廊、配套停车场等市政配套及周边城市风貌提升工程。项目通过历史文化保护加强城市配套基础设施建设，推动文化旅游发展，丰富居民的文化生活，提升城市公共服务功能。

 

4、提升产业空间形象。

北仑灵峰现代产业园项目对标德国阿德勒斯霍夫科技园、上海紫竹国家高新技术产业园，进行高标准建设。为深入贯彻习近平总书记在宁波讲话精神，推动灵峰现代产业园（大碶高档模具产业园）适应新时代发展要求，北仑工投肩负起产业园园区基础设施改造提升的重任。项目总投资54亿，其中30亿通过专项债资金筹措。建设内容包括园区基础设施提升工程、园区信息化提升工程、科技研发配套服务用房建设等，通过对园区进行更新改造，形成环境整洁、布局有序、公用设施配套齐全的数字化园区。

 

 

 

四、城市更新项目资金从哪来

更新的商业、更新的产业、更新的街区，从而更新的城市，这一切由旧变新都脱离不了资金，资金筹措成为地方政府推进城市更新行动最大的难点。

城市更新根据项目的类型不同，其资金来源也不同。一般而言，拆除重建类项目，经营及收益性较明显，为社会资本追捧，一般采用市场化模式引入社会资本主导实施。但住建部在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》建科〔2021〕63号文中明确指出严格控制大规模拆除重建，划定了拆除比例不超过20%的底线，城市更新整体基调改为综合整治。综合整治类项目建设内容复杂，盈利水平不高，以政府主导为主，资金来源主要为财政拨款、政府专项债、物业权利人自筹资金等。

近年来，在财政收支矛盾更加突出、基层“三保”压力持续增大的背景下，专项债券已成为落实积极财政政策的重要抓手，也是地方政府融资的重要形式。目前国家重点支持专项债的九大领域中，如卫生教育养老公共服务社会事业、市政产业园基础设施、城镇老旧小区改造保障性安居工程等内容，都与城市更新的内容息息相关。

通过对已发行专项债项目总结分析，当前适用于专项债的城市更新项目主要有人居环境整治类、基础设施保障类、公共服务提升类、历史文化保护类和城市生态修复类等5种常见类型：

 

序 号	类型	建设内容	专项债适用型分析	专项债主要投向领域
1	人居环境整治类	城填老旧小区改造等	主要属于城市更新微改造、整治类型，以保留提升为主，公益性强，收益性较弱，可与其他有收益的公共服务设施集合发行，注意避免房地产开发等禁止类清单内容	保障性安居工程 （城镇老旧小区改造）
2	基础设施保障类	水、电、路、气、信等市政基础设、老旧管网更新改造、城市基础设施智慧化改造和数字化转型	公益性强，项目收益情况视建设内容而定，可与其他有收益的公共服务设施集合发行，也可以挖掘新型基础设施产生的项目收益	市政与产业园基础设施
3	公共服务提升类	教育、医疗、托幼、养老、 保障性租赁住房、配套停车场、口袋公园等公共服务设施	利用闲置公房或低效用地增设配套公共服务设施，具备较强的公益性，有一定的营利性收入	社会事业 （教育、卫生、养老等）
4	历史文化保类	历史弄堂街区业态重构、历史风貌区及保护性建筑翻修或活化利用	公益性强，项目收益情况视建设内容而定，可与其他类型集合发行	社会事业 （文化旅游）
5	城市生态修复类	河湖湿地水系修复、城市生态环境提升及配套设施改造建设	公益性强，项目收益情况，视建设内容而定，可与其他类型集合发行	生态环保 （城镇污水垃圾处理）

 

目前国内各地区已发行的城市更新专项债部分案例：

1、广东佛山南海区69个社区老旧小区改造，总投资70.73亿，申请专项债35.5亿；

2、湖北荆州大学城（城市更新）科创园项目，总投资59.28亿，申请专项债47.4亿；

3、山东青岛市南区历史文化街区城市更新项目，总投资8.12亿，申请专项债6亿；

4、浙江海盐县经开区产业平台高质量改造提升项目，总投资6.8亿，申请专项债4亿；

5、江苏丹阳市钢铁厂片区城市更新改造项目，总投资1.62亿，申请专项债0.65亿。

 

将城市更新与地方政府专项债融合，有利于拓宽城市更新项目筹资渠道，并有效激发市场积极性，吸引社会主体参与运营，形成政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。

城市更新专项债要求项目满足准公益性要求，同时要具有一定盈利能力，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡。因此，在谋划城市更新专项债项目时，应充分挖掘项目收益来源，做到项目规划筹资统筹考虑，采用“肥瘦搭配”平衡好收益性和公益性的建设内容。

 

五、结论

城市更新项目要抓住地方政府专项债“窗口期”，突出项目储备，提高申报质量和成功率，做到“储备一批、申报一批、发行一批、实施一批”。地方政府应提前梳理、谋划、储备城市更新项目，合理规划城市空间，筹划项目内容，充分利用好城市更新专项债重要资金来源途径，全面推进城市更新行动，从而有力地促进城市高质量发展，满足人民群众美好生活需要。